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关于清理整顿各类交易场所二十问

一、在参与地方各类交易场所交易之前，投资者需要了解哪些政策法规，主要的禁止性规定有哪些？

答：投资者在参与地方各类交易场所交易之前，建议对国家关于交易场所的法律法规、政策性文件能有必要的了解。这些法律法规及政策文件主要包括《证券法》、《期货交易管理条例》（国务院令489号）、《国务院关于清理整顿各类交易场所 切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号）、《商品现货市场交易特别规定（试行）》（商务部令〔2013〕3号）。此外，还有人民银行等国家部委发布的相关政策性文件，具体可以查询国家相关主管单位的官方网站。其中，国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件针对地方各类交易场所作出了“六不得”禁止性规定，具体为：

(一)不得将任何权益拆分为均等份额公开发行。任何交易场所利用其服务与设施，将权益拆分为均等份额后发售给投资者，即属于“均等份额公开发行”。股份公司股份公开发行适用公司法、证券法相关规定。

(二)不得采取集中交易方式进行交易。“集中交易方式”包括集合竞价、连续竞价、电子撮合、匿名交易、做市商等交易方式，但协议转让、依法进行的拍卖不在此列。

(三)不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易。“标准化交易单位”是指将股权以外的其他权益设定最小交易单位，并以最小交易单位或其整数倍进行交易。“持续挂牌交易”是指在买入5个交易日内挂牌卖出同一交易品种或在卖出后5个交易日内挂牌买入同一交易品种。

(四)权益持有人累计不得超过200人。除法律、行政法规另有规定外，任何权益在其存续期间，无论在发行还是转让环节，其实际持有人累计不得超过200人，以信托、委托代理等方式代持的，按实际持有人数计算。

(五)不得以集中交易方式进行标准化合约交易。“标准化合约”包括两种情形:一种是由交易场所统一制定，除价格外其他条款固定，规定在将来某一时间和地点交割一定数量标的物的合约;另一种是由交易场所统一制定，规定买方有权在将来某一时间以特定价格买入或者卖出约定标的物的合约。

(六)未经国务院相关金融管理部门批准，不得设立从事保险、信贷、黄金等金融产品交易的交易场所，其他任何交易场所也不得从事保险、信贷、黄金等金融产品父易。

二、国家发改委推进的“碳交易”是否需要遵守清理整顿政策？

答：目前，国家发改委等有关部委正在北京、上海、深圳等地推进开展碳排放权交易试点。碳排放权交易应符合国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件规定，不得将权益拆分为均等份额公开发行，不得采取集中竞价、做市商等集中交易方式进行交易；不得将权益按照标准化交易单位持续挂牌交易，任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于5个交易日；除法律、行政法规另有规定外，权益持有人累计不得超过200人；不得以集中交易方式进行标准化合约交易。

三、一些电子商务公司开展大宗商品、贵金属等产品的交易业务，是否需要符合清理整顿的相关政策？

答：目前，一些电子商务公司等机构虽名称不含“交易所”、“交易中心”、“交易市场”等交易字样，但在实际运营中进行标准化合约的违规交易。这些机构都应当遵守国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件等清理整顿政策的相关规定。针对一段时期部分公司以电子商务名义，采取集中交易方式进行标准化合约交易的情况，中国证监会、国家发展改革委、工业和信息化部、商务部、国家工商总局、中国银监会六部委于2013年12月联合发布《关于禁止以电子商务名义开展标准化合约交易活动的通知》（证监发〔2013〕74号），对此类违规行为进一步重申有关要求。

四、网上商城组织交易业务，是否需要遵守清理整顿的相关政策？

答：淘宝、京东等网上商城组织的交易活动，属于实体商品的一种销售行为，需要遵守《合同法》等相关法律法规以及商品流通领域的政策文件。但如果一些交易场所通过网上商城开展业务，则应当遵守国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件等清理整顿政策的相关规定，不得以集中交易方式进行标准化合约交易。

五、清理整顿各类交易场所部际联席会议的工作职责是什么？中国证监会在其中的职责又是什么？

答：根据国发〔2011〕38号文件和《国务院关于同意建立清理整顿各类交易场所部际联席会议制度的批复》（国函〔2012〕3号）的规定，清理整顿各类交易场所部际联席会议（以下简称“联席会议”）由中国证监会和其他20多个部委共同组成，其主要职责是统筹协调有关部门和省级人民政府开展各类交易场所清理整顿工作，督导建立对交易场所和交易产品的规范管理制度。联席会议不代替国务院有关部门和省级人民政府的监管职责。督导是联席会议推动各省级人民政府开展清理整顿工作的方式之一，是一个持续不断的工作过程，主要是统筹协调各省级人民政府对清理整顿工作的整体部署安排，提供相关政策解释和指导，要求各地加强监管制度建设、建立长效管理机制等。联席会议日常办事机构设在证监会,承担日常工作，落实联席会议的有关决定。

六、清理整顿各类交易场所部际联席会议有什么最新精神？

答：2017年1月9日，清理整顿各类交易场所部际联席会议第三次会议在北京召开。会议通报了当前交易场所的情况和问题，研究讨论了进一步规范地方交易场所的政策措施，对下一阶段开展交易场所清理整顿“回头看”活动做出动员和部署。

会议认为，国务院对清理整顿各类交易场所的工作十分重视，先后下发了《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号），2012年1月批准成立了清理整顿各类交易场所部际联席会议。各有关部门、省级人民政府就清理整顿各类交易场所做了大量细致有效的工作，使得滥设各类交易场所和违法违规从事金融业务的势头得到了有效遏制。但近一个时期，部分交易场所违规行为死灰复燃，而且违法违规手法花样百出，问题和风险隐患依然较大。抓紧清理处置各类交易场所存在的突出问题，防范金融风险，维护投资者的合法权益，维护社会稳定，是贯彻落实中央经济工作会议精神的重要举措，具有重要意义和现实紧迫性。

会议指出，一些交易场所公然违反国务院38号、37号文件规定开展连续集中竞价交易，诱导大量不具备风险承受能力的投资者参与投资；部分贵金属、原油类商品交易场所开展分散式柜台交易涉嫌非法期货活动；部分邮币卡类交易场所开展现货发售模式涉嫌市场价格操纵；一些交易场所会员、代理商等机构涉嫌欺诈误导投资者；一些金融资产交易场所将收益权等拆分转让变相突破200人界限，涉嫌非法公开发行；“微盘”交易涉嫌聚众赌博。此外，部分地区盲目重复批设交易场所导致过多过滥，少数省市抢跑设立票据交易场所，部分股权交易场所违规上线私募债产生兑付风险。这些行为不仅违反国务院文件规定，有的甚至构成严重违法行为，侵害广大投资人利益，带来大量的信访投诉问题，影响社会稳定，亟需予以清理整治。

会议明确，部际联席会议各成员单位、有关部门和各级政府的相关职能单位，要牢牢把握稳中求进的总基调，着眼大局、敢于担当、主动作为，按照中央经济工作会议精神和国务院的要求，深入开展一次交易场所清理整顿“回头看”活动，用半年时间集中整治，切实解决交易场所存在的违法违规问题，防范和化解金融风险。

会议建议，各省级人民政府要继续认真落实国发〔2011〕38号文件规定的属地监管责任，加强和改进监管，重视风险防控，对已经暴露的问题和风险因素必须下决心尽早尽快处置，坚决防止发生区域性金融风险。

七、各类交易场所在设立环节有什么准入程序？日常运营由谁监管？

答：根据国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件的规定，省级人民政府应按照“总量控制、合理布局、审慎审批”的原则，审慎批准设立各类交易场所。凡新设使用“交易所”字样的交易场所，除经国务院或者国务院金融管理部门批准的外，必须报经省级人民政府批准，省级人民政府批准前，应征求清理整顿各类交易场所部际联席会议的意见。国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件规定，除经国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所外，其他交易场所均由省级人民政府按照属地管理原则负责日常监管、违规处理和风险处置。各省级人民政府要制定本地区各类交易场所监管制度，明确各类交易场所的监管机构和职能，加强日常监管，建立长效机制。

八、中国证监会负责监管的交易场所有哪些？

答：根据《证券法》、《期货交易管理条例》等法律法规的规定，中国证监会负责监管的交易场所包括证券交易所和期货交易所，具体包括上海证券交易所、深圳证券交易所；上海期货交易所、大连商品交易所、郑州商品交易所、中国金融期货交易所；此外，根据国务院相关文件规定，证监会还负责监管全国中小企业股份转让系统有限责任公司。

九、可以开展黄金交易的场所有哪些？这些场所由谁管理？

答：根据《中国人民银行 公安部 工商总局 银监会 证监会关于加强黄金交易所或从事黄金交易平台管理的通知》的规定，上海黄金交易所和上海期货交易所是经国务院批准或同意开展黄金交易的交易所。其中上海黄金交易所由人民银行负责监管，上海期货交易所由中国证监会负责监管。

十、有家公司称他们是国家政策扶持企业，可以做艺术品份额化交易，保证资金安全，收益可观，这种交易方式是否合规？有什么风险？

答：这家公司的这种交易方式是不符合清理整顿政策的，根据国办发〔2012〕37号文件规定，任何交易场所利用其服务与设施，将权益拆分为均等份额后发售给投资者，即属于“均等份额公开发行”，都是违反清理整顿政策的。文化艺术品份额化交易不仅违反国家政策，同时还经常伴随着价格操纵、规则随意变动等违规行为，同时对艺术品真伪、价值等缺乏权威认定，导致价格虚高、暴涨暴跌，可能严重损害投资者权益，蕴藏较大的风险。

十一、地方产权交易场所采用“电子竞价”方式开展国资交易，是否符合清理整顿政策？

答：电子竞价是指电子化的竞价方式，根据国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件，以及国资委《企业国有产权交易操作规则》（国资发产权120号）的相关规定，交易场所可以通过电子化的竞价方式开展买方单向竞价，这种单向的电子竞价方式，符合国家政策。但根据国务院文件规定，不得通过电子平台开展买卖双向竞价，包括不得开展集合竞价、连续竞价、电子撮合等。

十二、目前一些文化类交易场所开展邮币卡交易业务，采取连续竞价交易方式，大量自然人投资者参与，这种交易方式是否合规？有什么风险？

答：一些文化类交易场所开展邮币卡交易，采用连续竞价等集中交易方式，是违反国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件规定的。这些交易场所吸引大量自然人投资者参与，甚至通过恶意炒作、操纵市场等违规行为获取不正当收益，严重损害投资者的合法权益。一旦这些交易出现崩盘现象，可能导致投资者血本无归，风险很大。

十三、一些交易场所开展分散式柜台交易，并号称是参照国际市场的价格来组织交易的，交易场所的会员单位在国际价格的基础上报出买入卖出价，投资者当天可以买入后卖出，或卖出后买入，是否合法？有什么风险？

答：目前一些交易场所以白银、沥青为主要交易对象，不通过自身交易形成价格，而是将彭博、路透等机构发布的境外实时价格换算为人民币价格，由会员单位在此基础上加减一定点差提供买卖报价，与个人为主的客户进行T+0连续交易。这些交易均为高杠杆交易，大都以反向对冲方式了结，基本无实物交割。其交易模式为“分散式柜台交易”，即交易场所发展会员、会员又发展代理商和居间商，层层招揽客户，会员与客户对赌。这些交易场所名为现货交易场所，实为投机炒作平台，对实体经济没有积极作用，还因个人客户亏损累累而引发大量投诉与纠纷，影响社会和谐稳定。从性质上看，“分散式柜台交易”属于国发〔2011〕38号文件禁止的做市商交易方式，且T+0交易方式违反了“任何投资者买入后卖出或卖出后买入同一交易品种的时间间隔不得少于 5个交易日”的规定。参与这类交易场所交易风险极大，一是“分散式柜台交易”方式使得经纪商会员和投资者之间存在严重的利益冲突，出于经济利益的诱惑，侵害投资者权益的情况时有发生；二是这类交易场所一般通过交易规则限制投资者提取实物，鼓励投资者频繁交易，造成价格剧烈波动，给投资者造成亏损风险的同时还使其承担高额的手续费负担。因此，投资者应当远离这类违规交易。

十四、期货交易规则较为专业，普通投资者如何识别现货交易中的类期货违法活动？

答：现货交易中的类期货违法活动缺乏有效的监管，很容易出现市场被操纵、投资者被欺诈等违背公正原则的情况，投资者的资金安全和投资利益很难得到保障。不法分子常以商品现货为幌子，诱导投资者变相参与非法期货交易活动，造成投资者损失。投资者应当对商品现货交易保持高度警惕，可通过以下两点简单识别类期货违法活动，一是商品现货交易通常采取买卖双方一对一方式协商确定品种、价格、数量、交货日期等合同条款，而不能是采取集中竞价、做市商等集中交易方式；二是商品现货交易通常要发生实物交割，而不能通过买卖对冲、结算差价的方式了结交易。若有人劝诱参加与上述两点符合的“商品现货交易”，当心卷入非法期货活动。

十五、投资者怀疑交易场所或其分支机构存在开展类期货交易、操纵市场价格、挪用窃取交易保证金、限制客户出入金、与客户“对赌”等违规问题，应当到哪里投诉举报？

答：国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件规定，除经国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所外，其他交易场所均由省级人民政府按照属地管理原则负责日常监管、违规处理和风险处置。如果投资者怀疑交易场所或其分支机构存在违法违规问题，可以向交易场所或其分支机构注册地省级人民政府反映问题，如果认为其行为构成犯罪，可携相关证据材料向公安机关报案。

十六、投资者认为目前微交易比较热门、方便，可以放心参与吗？

答：微交易是一种依托于移动互联网，以较小的投资金额,对标的资产进行买涨或买跌的投机行为。微交易一般是通过微信支付或手机APP软件、电脑客户端进行的。目前微交易市场鱼龙混杂，乱象丛生。大多数微交易平台都不涉及实物交割，不具备规避价格风险、服务实体经济的功能，其与大宗商品市场的属性基本脱钩。微交易投资可能存在以下风险：其一，一些微交易平台的交易对象为未来某段时间外汇、原油、贵金属等品种的价格走势，交易双方为网络平台与投资者，行为类似于赌博，已有地方公安机关以诈骗罪对此类平台进行立案查处；并且，这些网站大多注册在境外，在国内无网络备案信息、无实际办公地址，投资者一旦上当受骗，损失很难追回。其二，一些微交易平台属于典型的黑平台，其租借网络系统和交易系统，充值资金直接存到交易中心账户，平台随时可能圈钱跑路。其三，一些微交易平台存在误导性喊单现象。这些平台依据所谓的伦敦金属交易所、芝加哥商业交易所等第三方价格，利用平台上“分析师”、“理财师”、“金融师”等指导老师故意喊反方向，导致投资者亏损严重，利用客户急于“扳本”心理劝说追加投资，导致投资者越陷越深。其四，一些微交易平台存在入金容易、出金困难，甚至不给出金的问题。投资者需要出金时要么出现系统异常，要么资金被冻结，更有甚者直接被封掉账户，造成投资者维权困难。

此外，值得注意的是，2017年1月9日清理整顿各类交易场所部际联席会议第三次会议做出开展交易场所清理整顿“回头看”活动的部署之后，各类微交易平台纷纷更换“马甲”，摇身一变成为“某投教平台”、“某财富管理平台”或“某爱交易平台”等等，但这些平台均是“换汤不换药”，其交易模式和交易产品基本未有变化，投资者需要保持警惕。投资时请要选择合法的市场和金融机构，远离所谓高额投资收益的诱惑。

十七、投资者认为交易场所的会员、代理商侵害自己权利的，应当向哪些单位投诉维权？

答：投资者认为交易场所的会员、代理商侵害自己权利的,按照属地管理原则，可向会员、代理商注册地省级人民政府投诉维权。实践中，对交易场所会员、代理商的相关投诉，常常和交易场所本身的交易机制、交易规则、交易业务等密不可分，为进一步查明交易场所是否违法，更好地维护投资者的合法权利，投资者也可向交易场所注册地省级人民政府投诉维权。当然如果针对会员、代理商的投诉和交易场所以及交易业务没有关联，可以根据问题类型选择投诉维权机关。如果投资者认为会员、代理商的行为构成犯罪，可携相关证据材料向公安机关报案。

十八、投资者能否向中国证监会或其派出机构申请认定有关交易场所是否开展了非法期货交易？

答：关于违法证券期货交易活动性质认定的问题，国务院文件有明确规定。国发〔2011〕38号文件规定，地方交易场所均由省级人民政府按照属地管理原则负责日常监管、违规处理和风险处置。国函〔2012〕3号文件规定，省级人民政府、公安机关和司法机关对交易场所涉嫌从事违法证券期货交易活动的性质认定存疑的，可提交联席会议认定，由中国证监会在征求相关单位意见的基础上依法出具认定意见。为贯彻落实国务院文件的规定，明确中国证监会内部职责分工和工作要求，保证出具性质认定意见的工作质量，支持有权机关依法查处违法证券期货活动，中国证监会于2013年底向各派出机构印发了《关于做好商品现货市场非法期货交易活动认定有关工作的通知》（证监办发〔2013〕111号）。中国证监会出具性质认定意见，本质上是应有权机关的请求，对其查处违法证券期货活动提供的专业支持。中国证监会出具的意见，仅供有权机关参考，不能代替其依法作出的认定结论。一项交易活动是否违法，须由有权机关在调查核实的基础上，依法作出判断。如果投资者认为某项交易活动构成非法期货交易，应向有权机关提出，请其调查处理，这样才有利于依法有效地解决问题。

十九、一些交易场所宣传自己是省政府批准设立，经联席会议验收通过，能否说明这些交易场所更加可靠，我可以参与吗？

答：国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件规定，各省级人民政府按照属地管理原则，对本地区各类交易场所进行集中清理整顿，并负责对整改规范情况进行检查验收。联席会议负责统筹协调各省（区、市）的清理整顿工作，不负责对具体交易场所进行清理整顿和检查验收。判断交易场所的交易是否可靠，从根本上取决于交易活动、交易规则是否守法合规、监管是否完备、风险是否可控，并非取决于审批机关。而且，经过省级人民政府的集中清理整顿且验收通过，只能说明基于当时的情况来看，该交易场所是依法合规的，后续仍需由省级人民政府做好日常监管工作。实践中，确有一些交易场所在通过清理整顿验收后“死灰复燃”，从事违规交易活动。投资者选择交易场所开展交易，应当认真了解交易品种、交易规则、监管情况、风险大小，合理评估自身风险承受能力，审慎选择交易场所参与相关交易活动。

二十、投资者投资相关交易产品，应该从哪些方面注意保护自己的资金安全？

答：投资者投资相关交易产品，资金安全是首先要考虑的，要保护自身的资金安全，一是要选择有权的政府机关依法批准设立的交易场所进行交易，不要到无任何部门批准设立的“黑平台”、“黑中介”参与交易；二是要认真查看交易场所的交易规则、交易方式是否符合国发〔2011〕38号和国办发〔2012〕37号文件的规定，尤其是关注其是否采取了国家禁止的集中竞价、做市商等交易方式；三要关注资金的存管保管制度，一般来说由正规的清算机构实行统一清算的交易场所，资金不经过交易场所，资金相对安全，如果没有集中清算，至少保证资金的银行第三方存管监管制度（需要说明的是如果仅仅是资金保存在银行，并不足以保证资金安全），如果没有资金的第三方存管监管制度，直接由交易场所的经纪会员或者交易场所保存交易资金，投资者就应当对资金安全保持合理的怀疑；四是投资者需要安全保存自己的交易、资金账户的密码，不要把密码交给所谓的“投资顾问”、“理财顾问”保管，避免出现资金被窃取的现象发生，确保自身的资金安全；五是关注交易账户的资金情况，发现资金被骗取或者盗取的，要立即向公安机关和交易场所监管机关报案或者投诉。

安徽证监局法制工作处宣

中国证监会 www.csrc.gov.cn

有效保护投资者合法权益，一方面，需要通过严格执法，严肃查处和惩治各类市场违法失信行为，实现对全体投资者利益的整体保护；另一方面，需要及时弥补因违法违规行为给投资者造成的经济损失，实现对单一投资者的个体保护。按照现有执法体制，上述法律目标主要是通过行政执法的公权制裁方式以及民事赔偿的私权救济方式实现的。由于公权制裁与私权救济是两种不同的法律程序，行政执法无法解决投资者最为关心的赔偿问题，而民事诉讼实践中投资者往往面临维权成本高、举证难等问题，获得救济的效果也不理想。面对投资者保护的现实难题，境外很多国家和地区采取的行政和解执法模式，较好地兼顾了监管机构行政执法和投资者损失赔偿两方面的需要。这一制度的特殊机制在于，监管机构在执法过程中可以按照法律规定的条件与程序，通过与案件当事人协商达成和解，使其主动交出不当所得甚至付出更大代价，并将该资金直接用于补偿投资者所受损失。

一、行政和解制度符合现代行政法治的基本价值取向

基于行政职权法定、行政权力不得自由处分的原理，行政法的理论和实践一直对行政和解制度秉持较为审慎的态度。事实上，由于法律无法对所有的细节作出具体规定，行政机关在权力运行过程中的自由裁量广泛存在，反映出行政执法并不能完全排除对于行政权力的自由处分。特别是随着市场经济和科技的发展，现代行政法治的价值追求，出现了从规范和限制行政权力这一相对单一的目标，向效率行政、民主行政、程序行政、和谐行政等多元目标转变的趋势。与此相适应，除了“命令—服从”的强制行政管理方式，现代行政开始出现了行政合同、行政指导、行政协商等多样化行政管理方式。行政和解执法模式体现了自由裁量行政和行政法治价值追求的变化趋势，逐渐成为许多国家和地区行政法治的重要制度安排和实践形式。现代证券监管正由传统的消极行政拓展为积极行政，从对抗行政转向合作行政。证券监管执法方式的单一性、强制性等特征正在向多样性、互动性、协商性转换，并与日益兴起的多元化纠纷解决机制相配套。在资本市场监管执法领域，行政和解执法模式的应用更为广泛。无论是英美法系的美国、英国及我国香港地区，还是大陆法系的德国及我国台湾地区，均在其行政程序法律中，对行政和解制度作出了统一、明确的规定。一些国家和地区的监管机构以行政和解方式处理的案件，甚至已占其全部执法案件的80%以上，其中不乏数额高、影响广的重大案件。可见，资本市场监管执法更多采用行政和解执法模式，不仅符合现代行政法治的基本价值取向，而且更加适应资本市场监管的特殊规律要求。

（一）有利于及时弥补投资者所受经济损失

按照传统的行政执法模式，对于侵害投资者权益的违法违规行为，监管机构只能采取罚款等行政处罚措施了事。这对于保护投资者的目标来说，充其量只是实现了一半，即让侵害者承担了法律上的不利后果，付出了必要的代价，但却未能让受害者得到补偿。2006年至2012年间，证监会正式处理的虚假陈述案件122起，但据不完全统计，这期间，仅有部分受到损害的投资者对46家上市公司提起虚假陈述民事赔偿诉讼，涉及索赔金额约3.84亿元人民币，最终获赔约6700万人民币。至于投资者因内幕交易、操纵市场提起民事损害赔偿诉讼并获得相应赔偿的，至今尚无案例。如果能够使用和解金及其他罚没款补偿受损投资者，就可以开辟行政监管直接为投资者提供有效救济的渠道。行政和解制度一方面使涉案当事人以交纳“和解金”的形式，在实质上承担财产处罚的法律后果，另一方面使受害投资者通过涉案当事人所交纳的“和解金”及时获得实实在在的经济补偿，兼顾了行政执法的惩治功能与救济功能，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。

（二）有利于尽快明确和稳定市场预期

一定意义上，资本市场是基于预期判断进行交易的市场。对于各种可能影响证券价格的事实和事件信息，都需要依法尽快予以明确和公开，行政效率在资本市场具有不同于其他社会领域的特殊重要性。虚假陈述、内幕交易或者操纵市场等违法违规行为，对相关证券交易的价格具有重要影响，一旦发现涉案线索，投资者基于自身利益考虑，普遍对监管机构查明事实、依法处理的执法活动的时效性具有强烈的期待和关注。如果不能及时作出处理，市场风险可能蔓延扩大，不仅不利于及时稳定市场预期，而且最终会影响到投资者对于市场的信心,影响资本市场功能作用的正常发挥。

资本市场对于案件“查处快”的要求，始终面临着“查处难”的现实矛盾。由于资本市场交易关系复杂，涉及利益巨大，违法违规行为多呈现高智能、涉众广、跨区域的特点，取证难度大，查办案件需要较长时间。如果向公安机关移送案件，经过检察机关审查起诉，到法院作出一审判决，需要的时间就更长。还有一些特殊案件，违法嫌疑很大，但由于案情复杂，难以获取关键证据，致使案件长期不能查清。而实行行政和解制度，调查处理结案的时间则相对要短得多。这也是境外监管机构大量适用行政和解程序的原因之一。按照行政和解制度的做法，对于存在事实状态不明确，且这种不明确的状态在客观上难以排除，或者彻底查清需要大量资源，短期内难以及时作出处罚决定的，监管机构即可以与当事人进行协商，双方各做适当让步，以当事人支付必要数额和解金为代价，以和解金补偿受损投资者为条件，达成监管机构不再另行作出处罚决定的和解协议。可以看出，这种执法模式能够在特定情形下，更加快速有效地实现惩治违法、保护受害投资者、及时恢复市场秩序的监管执法目的，更为符合资本市场的特点要求。

（三）有利于根本减少和平息行政争议

资本市场监管执法是监管机构实施的一种单方行为，但执法的结果却涉及到包括行政相对人、投资者等在内的双边乃至多边关系。现代行政要求行政机关在履行行政职能时，既要实现法律规范的目标，也要追求定纷止争、化解矛盾、实现和谐的效果。简单秉持传统单方行政、强制行政的方式，拒绝与行政相对人协商，忽视行政相对人的过程参与，所做的行政决定往往得不到行政相对人的内心认同，转而通过行政复议或行政诉讼寻求法律救济。为了从根本上减少行政争议，需要更加强调民主协商、过程参与。

行政和解制度通过当事人过程参与的协商机制，尽可能地听取当事人及投资者等利害关系人的意见，将原来监管机构的单方行为，转变为双方乃至多方的共同行为；将原来一方意思对另一方的强制，转变为双方甚至多方意思在自愿基础上的共识，使相应执法决定更容易为当事人接受，从而更有利于做到案结事了，化解矛盾，迅速恢复市场秩序，促进社会和谐。

（四）有利于破解制度供给不足或缺陷的现实难题

金融创新是资本市场永恒的主题。同时，为了获取不法利益，违法主体往往想方设法,翻新手法，变化手段，逃避监管，特别是我国资本市场处于新兴加转轨的发展阶段，法律制度正在逐步完善的过程中，实践变动性与法律稳定性的矛盾在资本市场显得尤为突出。以操纵市场为例，现行《证券法》仅规定了联合买卖、连续买卖、自买自卖、串通交易等几种典型手法，但实践中已经出现了“抢帽子”、蛊惑交易、虚假申报等多种新型手法，虽然法律规定了兜底条款，但适用缺乏明确标准，在行政执法及司法审判中对上述新型违法行为的认定难度很大。监管机构在处理新型的涉嫌违法违规行为时，经常会遇到法律规定不明、违法性判断模糊、执法依据不足等困难，因而陷于两难的尴尬境地。一方面，如果不及时进行执法处理，可能会招致行政不作为的诟病，面临很大的市场和社会压力；另一方面，如果进行执法处理，又会面临职权依据不足的质疑，引发越权行政的不当行为。

面对市场发展变化的新情况、新问题，为了维护执法的严肃性和有效性，必须更新执法理念，创新执法机制。采取行政和解，在缺少专门法律规定，或者法律规定不明确，客观上确实难以认定当事人行为法律性质的情况下，可以不必强行作出当事人行为是合法或违法的明确认定结论，但可以根据当事人行为的社会危害后果，通过协商，以当事人交纳相应数额的和解金的形式进行结案处理。应当说，这是一种比较实事求是的做法，既破解了现实的执法难题，顺应了市场的发展变化，同时也从另一个方面体现了以法律为准绳的依法行政原则，实现了监管执法的目的。

二、证券期货行政和解制度核心在于投资者救济及和解权力制约

行政和解执法模式在制度设计、执法机制和工作方法等方面，与以行政处罚为主的传统执法模式有很大差别。在制度设计上，不仅关注对涉嫌违法违规的相对人的经济制裁，还要尽可能兼顾对利益受损投资者的补偿，力争实现行政处罚执法和民事赔偿的有效融合。在机制上，和解采用协商行政的执法机制，监管机构及其工作人员在案件裁量方面，当事人在表达意见、诉求利益方面，都有较大空间，容易引发道德风险和利益冲突。因此，在证券期货监管中实行行政和解制度，必须对监管机构严格执法的能力水平、权力运行的制约监督、案件处理的公平公正等提出更高的要求。

（一）严格限定适用范围，切实防止滥用行政和解

监管机构实施行政和解必须符合特定的条件，并非所有的涉嫌违法违规案件都可以适用行政和解。在德国和我国台湾地区，只有案件事实基础或法律依据在客观上不够明确，这种不明确状态不能排除或者需要花费巨大的行政成本才可能排除的情况，才能适用行政和解制度。在美国，行政和解程序不适用于可能涉及行政先例的确立、公共政策、信息公开的必要性等因素的行政争议案件。行政和解制度适用范围的有限性，一方面强调了监管机构不能随心所欲的使用和解制度，必须按照法律规定的条件范围确定适合的案件。另一方面要求行政和解的行使必须基于立法本意，有正当的动机，有利于实现执法资源的合理配置、执法效率的提高和投资者权益的维护等和解制度追求的价值目标。

从我国的市场环境和社会条件出发，推行行政和解制度，更要从严掌握适用案件的条件，从严控制适用案件的范围。一方面，可以行政和解的案件应当具有明确的社会危害性，但由于违法手法翻新、手段隐蔽，行为构成和因果关系等认定缺少明确具体规定，或者案件关键证据难以获取，案件的调查处理存在实际困难。另一方面，可以行政和解的应当是当事人能够通过交纳和解金对投资者遭受损失做出有效补偿，并且能够主动纠正涉嫌违法违规行为，积极消除、减轻涉嫌违法违规行为危害后果的案件。对于能够查清认定的案件，或者仅是违反行政管理秩序而并不涉及投资者补偿的案件，或者当事人不对补偿投资者损失作出承诺的案件，一律不能纳入行政和解案件范围。基于上述考虑，可以从以下两类案件入手，尝试采取行政和解的处理方式：一是市场机构涉嫌内幕交易、操纵市场的案件；二是证券公司、基金公司、期货公司涉嫌欺诈销售、误导投资者的案件。

（二）严格管理和解金，最大限度弥补投资者损失

和解金是行政和解制度的核心，不同国家和地区对于和解金收取和使用安排不尽相同。有的将和解金直接归入国库，有的将和解金专门用于补偿受损投资者以及投资者教育等公益目的。由于我国现阶段投资者通过民事诉讼求偿存在着时间长、举证难、成本高等情况，相关诉讼制度处在逐步完善的过程之中，将和解金直接用于补偿投资者受损权益，既可提高投资者获得补偿的效率，又可降低投资者求偿的难度，具有很强的现实意义。

具体说来，可以从和解金收取、管理、补偿机制等方面对和解金制度作出整体安排。一是在依法合规，充分协商的基础上，综合考虑涉嫌违法违规行为所造成的投资者损失，涉嫌违法违规行为一旦查实所对应的处罚金额、处罚种类，相对人因涉嫌违法违规所获收益等因素，合理确定和解金的额度，尽可能强化和解金的补偿能力。二是将和解金交由独立的第三方公益机构实行专户管理，专门用于补偿投资者损失、开展投资者教育等目的，不得挪作他用。三是合理安排投资者申请补偿的制度机制，发挥证券交易所、证券登记结算机构等的专业优势，降低适格投资者申请补偿的举证义务，简化申请程序，缩短申请时间。四是通过听取利害关系人意见、公示分配方案等制度，加强投资者对和解金分配的监督，确保和解金补偿分配方案公开、公平、公正。五是做好和解赔偿与相关民事损害赔偿诉讼的衔接，一方面不因行政和解程序的启动而影响投资者民事诉讼的提起；另一方面要防止出现利用行政和解与民事诉讼获得优于其他投资者的重复救济、显失公平问题。

（三）严格规范和解程序，确保和解执法的严肃与公正

行政和解在程序上虽然需要监管机构和案件当事人进行双方乃至多方的协商，并签署和解协议，但不等同于纯粹的经济合同等民事法律行为，仍然是一种涉及公权力行使的行政执法行为，在程序上必须作到公平公正、严谨规范。行政和解的程序包括监管机构与当事人之间的直接协商谈判、必要时的公开听证、利害关系人等第三方的参与等。这样做，可以避免和解过程中监管机构利用职权压制或强制当事人的意愿，有效保护当事人的合法权益，也可以使受害者等第三方的权益在和解中得到较为充分的体现与维护，从而使行政和解建立在兼顾各方利益、更为公平合理的基础之上。

在我国资本市场实施行政和解制度的程序上，一是明确监管机构不能主动提出和解，只有在对案件进行了一定的调查，且当事人主动提出和解的情况下，才可以进行行政和解。二是要求监管机构受理当事人的和解申请后，应当继续进行调查，相应的证据收集工作不能停止，防止因启动和解而丧失调查取证的时机或者证据被毁损、灭失、转移、隐匿，直至双方达成和解协议方可中止调查。三是对行政和解的期限要有明确规定，对超过期限而仍未达成和解协议的，要终止和解程序，不能“久和不结”，以免出现有损投资者权益的不良变故。四是在涉及各方的意见表达和利益诉求方面，要建立包括受害投资者投诉、听证、专家咨询等在内的程序机制，保证广泛听取各方意见。

（四）严格坚持公益目的，务必保持监管强度和效果

行政和解协议虽然是监管机构与案件当事人所达成的，但监管机构进行行政和解的目的却并非是为了案件当事人的个体利益或者监管机构自身的利益，而是从维护投资者权益等市场的整体利益出发的一项公益行为。因此，无论在是否同意和解、收取多大数额的和解金，还是在和解协议的履行、和解金的管理使用等问题上，都应当坚持公益性的原则，不得利用行政和解为监管机构放松执法提供空间，甚至“花钱买平安”，更不能使行政和解成为相对人降低违法成本的渠道。

由于和解成功后行政调查终止，相对人不会再因涉嫌违法违规行为受到处罚，因此，必须通过有效的机制安排防止监管机构和相对人滥用这种制度空间。一是采用行政和解方式结案要有利于及时纠正涉嫌违法违规行为，减少涉案行为对资本市场的不良影响，并不得损害社会公共利益和他人合法权益。对于当事人的涉嫌违法行为情节严重、影响恶劣，或者当事人对监管机构的调查、检查拒不配合的，不得进行和解。二是行政和解中当事人必须承诺对涉嫌违法违规行为进行整改，主动消除、减轻涉嫌违法违规行为危害后果，并承诺不以行政和解作为其涉嫌违法违规行为所涉民事赔偿诉讼的免责或抗辩理由。三是行政和解具有行政处罚的替代功能，当事人交纳和解金在一定程度上也是为其涉嫌违法违规行为付出的成本与代价，当事人不得就其所交纳和解金寻求保险赔偿、税款抵扣或者其他补偿，不能将其自身应承担的法律后果转嫁给他人或社会。四是对于当事人未按照行政和解协议约定履行承诺的，监管机构应当继续进行调查，依法决定是否进行行政处罚，并将当事人对和解协议的履行情况记入诚信档案。

三、稳妥推进证券期货行政和解试点工作

目前我国法律没有明确规定统一的行政和解制度，但行政和解在许多方面已经得到了关注和认同。2006年，中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》（中办发27号）明确提出要“增强运用协商、调解的办法解决行政争议的意识”，“积极探索和完善行政和解制度”。近年来，有关法律也从各自的角度对行政机关在一定条件下与当事人进行协商处理的制度，作出了相应的具体规定。如《行政强制法》规定了执行和解制度，《反垄断法》规定了涉嫌垄断经营者承诺放弃垄断制度，《反倾销条例》规定了境外出口商作出改变价格或者停止以倾销价格出口的价格承诺制度，《行政复议法实施条例》则规定了复议过程中被申请复议的行政机关可以与申请人达成和解协议等。这些制度规定虽然与典型、完备的行政和解制度相比还存在差异，但体现了行政和解制度内在的法治精神和理念。立足我国证券期货监管所面临的现实，借鉴境外市场的经验，在证券期货监管领域引入行政和解制度，既符合中央的政策要求，也有相关的实践参考，符合现代行政执法改革的方向。考虑到我国现阶段的立法基础、执法环境和公众的接受程度，可以抓紧研究论证行政和解的相关制度安排，在条件成熟的时候，本着务实审慎、稳健周密、逐步推进、不断完善的原则，稳妥推进相关试点工作。

（一）积极推动完善行政和解执法模式的法律基础

目前，《证券法》的修订和《期货法》的制定已经纳入十二届全国人大的立法工作规划。在缺乏统一的行政和解法律制度规定情况下，可以借此机会，争取在《证券法》和《期货法》中先行确立我国证券期货执法中的行政和解制度，为在资本市场监管领域实施行政和解执法模式提供充分的法律依据，并为今后制定统一而完备的行政和解法律制度提供立法经验。

（二）稳妥推进行政和解执法模式的试点工作

考虑到行政和解制度比较集中地体现了资本市场的特点要求，对于维护广大中小投资者的合法权益具有重要意义，同时也有比较丰富的国际市场经验可供借鉴，因此，在有关行政和解制度的法律规定正式出台之前，可以经过必要的批准程序，先行试点。要制定在证券期货行政执法工作中试行行政和解的专门规定，立足于行政和解的功能定位，系统规范适用行政和解案件范围、工作程序、和解赔偿、和解协议、和解效力以及和解监督等内容，作为监管机构开展行政和解试点工作的基本依据。

（三）切实加强对行政和解试点工作的监督和制约

监管机构开展行政和解，是一项新型执法活动，必须切实加强监督，保障各项工作的平稳推进。一是要强化公开监督。监管机构与当事人达成的和解协议，在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和不影响执法工作的情况下，原则上应当向社会公开，接受投资者、市场、社会和新闻舆论的监督。二是要强化内部制约。负责实施行政和解的部门要保持相对独立，与案件的调查处罚部门之间实行分工负责，既相互配合，又相互制约，加强制衡。要建立专门的决策制度，防止和减少对和解决策的不当干扰与影响。三是要建立行政和解执法试点报告制度，对于试点期间的情况和问题，及时总结报告，适当作出调整，确保行政和解试点顺利进行。

期货版“反内卷”新规征求意见 经纪业务或不再“赔本赚吆喝”

近日，中国期货业协会（以下简称“中期协”）就《期货公司经纪业务不正当竞争行为管理规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》）公开征求意见，此举旨在维护期货业公平有序的竞争环境，防止“内卷式”恶性竞争，保障交易者合法权益。

中粮期货党委书记、总经理吴浩军向《证券日报》记者表示，《规则》有利于规范期货公司经纪业务不正当竞争行为，维护公平有序的竞争环境，保障交易者合法权益，促进期货行业高质量发展，未来将推动行业从多方面突破经纪业务发展瓶颈。

剑指经纪业务恶性竞争

期货经纪业务作为期货公司的基础性业务，是期货公司主要的收入来源。中期协表示，长期以来，期货公司经纪业务面临市场严重饱和、竞争同质化白热化的局面，为争夺客户，期货公司之间价格战愈演愈烈。《规则》的出台是为引导期货公司公平有序竞争，推动行业形成以客户服务为核心的竞争秩序，全面提升行业综合服务水平。

“《规则》将推动期货业从多方面破局经纪业务发展瓶颈。”吴浩军表示，一是使佣金率回归合理区间，终结“赔本赚吆喝”现象；二是严惩低价竞争、虚假宣传与同行诋毁，重塑行业形象；三是引导服务能力全面系统性升级，推动“通道服务”向“综合解决方案”转型。

浙商期货相关负责人告诉《证券日报》记者，《规则》的出台为期货公司经纪业务未来发展指明了重点和方向，有利于经纪业务形成良性竞争格局，促进长远平稳发展，提升期货公司的投资者专业服务能力，进一步保障投资者合法权益，主要表现在：一是促进期货行业由简单的价格竞争向服务竞争转型；二是推动行业增强服务透明度，丰富投资者保护内容，提高投资者对期货行业的认可度。

据了解，当前期货经纪业务“内卷”愈演愈烈。一方面，部分期货公司通过“零手续费”、向客户承诺返还手续费等手段招揽客户，扰乱市场竞争秩序；另一方面，期货公司为抢占市场份额，过度压低手续费，严重影响了交易者体验。

吴浩军向记者介绍说，现阶段，期货业“内卷”主要集中在三方面：一是手续费恶性竞争扰乱市场秩序，部分公司在开发客户时给予低手续费甚至“0手续费”，使竞争偏离服务本质；二是低费率损害产业服务质效，部分期货公司以超低费率开发产业客户，导致实体企业过度聚焦费率，无法享受专业且贴近实际需求的服务，加剧行业和实体经济经营风险；三是行业盈利能力下滑制约高质量发展，部分期货公司低价开发客户，导致全行业陷入低价竞争局面，削弱期货行业服务国家战略和实体经济的能力。

机构将贯彻落实要求

《规则》主要内容共19条，包括明确经纪业务不正当竞争行为的内涵，规范期货经纪业务手续费管理及明确期货经纪业务活动的禁止性行为等。

上述浙商期货相关负责人表示，公司未来将从几方面落实《规则》要求：一是完善手续费相关制度体系，修订手续费管理制度，制定可操作的费率成本计算方法，保障手续费定价的科学性与合理性；二是加强手续费信息公示管理，在经营场所做好手续费公示，完善费率申请、设置及修改工作；三是优化客户回访与员工管理，加强重点客户回访频次，确保客户知晓手续费收取标准及期货交易风险；四是加强费率相关检查工作，及时核查手续费管理执行情况，建立与客户良好沟通管道，推动经纪业务合规有序发展。

“中粮期货将通过多方面举措贯彻落实要求。”吴浩军也表示，一是刚性制度约束，不断完善优化手续费管理等制度建设，建立“成本核算、客户分级、价格审批、回访留痕”四重管控；二是服务能力再造，从价格战向服务能力建设提升和服务质量转变，为产业客户提供“顾问式”服务，涵盖交割业务全流程服务；三是合规文化筑基，对全员开展“反内卷”培训，强化互联网开户客户回访与风险告知。

中期协同时表示，为促进《规则》平稳实施，维护市场稳定，在调研的基础上，《规则》自发布日至实施日预留1个月，期间期货公司需完成手续费内控制度建设、经纪业务服务成本测算、客户分类及手续费差异化定价等准备工作。同时，《规则》正式实施后，设置2个月过渡期，过渡期内新增客户严格执行《规则》要求，存量客户不符合要求的应积极整改。